개정강사법과 강사의 교원지위

생협평론 2019년봄 34호                                             -  홍영경 -

7년간 유예를 거듭하던 일명 ‘강사법’(고등교육법 일부 개정안)이 개정되어 마침내 올 8월 1일부로 시행에 들어간다. 개정 강사법은 대학 강사의 신분을 보장하고 처우 등을 개선하여 양질의 고등교육을 제공하고자 마련한 법이다. 대학 강사는 교육연구자이나 오랜 세월 그 지위를 인정받지 못한 채 대학 사회에서 힘들게 교육과 연구를 해왔다. 강사가 어려운 환경에 놓인 것은 시간강사라고만 했을 뿐 법적 신분 규정 없이 ‘시급’ 일용직 상태에 옭매어둔 체제에서 비롯했다.
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우리나라 최초 교육법에서 시간강사는 상근하는 자리는 아니지만 교원 신분이었다. 그런데 1962년 제정된 「국·공립대학 및 전문대학 강사료 지급 규정(문교부 훈령 제399호)」은 시간 강의를 담당한 자에게 ‘실지로 강의한 수’를 따져서 시간 강의료를 지급하도록 하여 강사를 철저한 시급 임금 교원으로 만들었다. 사실, 강의한 시간만으로 임금을 산출하는 규정은 법령에서 위임받은 근거가 없는 규제였는데도 대학들은 지금까지 강사 임금을 산정하는 철칙으로 삼아 최저생계비도 안 되는 저임금(한 학기 15∼16주간 지급, 방학 땐 무급) 체제를 유지했다. 그리고 1977년에 개정된 교육법은 시간강사의 교원 지위마저 없앴다.
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강사법이 나오기 전 고등교육법에서 시간강사는 ‘교과과정 운영상 필요한 자’로만 되어 있어 신분이 불분명했는데 교육부는 이를 ‘특수한 교과목 운영, 담당 교수 휴직 등으로 인한 공백을 보충하기 위한 것’이라 밝힌 바 있다. 그러나 대학 시간강사의 실제 역할과는 동떨어진 정의였다. 대학의 전임교원 확보율이 낮은데다 갈수록 신규 임용의 문은 좁아지니 그만큼 시간강사가 담당하는 교육 비중은 커져 대학교육의 절반 가까이를 시간강사가 맡는 상황이 장기간 지속했다. 대학 수강 신청 안내 책자에 보면 담당 교수란에 전임교수와 강사가 동등한 자격으로 이름이 올라 있다. 강의 평가도 같은 기준으로 받듯 강사는 실질에서는 전임교수와 마찬가지로 학생을 교육·지도하고 학문 연구를 하는 교원의 임무를 수행하며 교육 주체로 자리매김했고, 대학 정규교육에 없어서는 안 될 직업군으로 굳어갔다. 그러나 2000년, 교육부가 위 강사료 지급 규정을 폐지하여 대학이 자율적으로 강의료를 결정하고 방학 중 연구비도 지급할 길을 열었다고 했지만 아무런 실질 조치나 지침을 내리지 않았다. 다시 말해 법과 제도를 정비하지 않아 강사들은 여전히 시간제 저임금 조건에서 벗어나지 못했다.
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또 강사의 채용 방식도 시간강사직의 불안정성을 더했다. 주로 지도교수나 친분 있는 전임교수의 천거를 통해 4~6개월 단위로 강의를 ‘위촉’받는 방식이었다. 다음 학기 강의 여부를 알 수 없을 정도로 고용이 유연한 데다, 전임교원이 최상층에 있는 수직 구조의 맨 아래층에 놓인 강사는 독자적 학문 역량이 뛰어나도, 부당한 대우를 받아도 그 알량한 자리마저 잃을세라 능력을 발휘하기도, 목소리를 내기도 어려운 처지였다(강사 임면권은 형식상 총장에게 있지만 추천 임용 방식이기에 실제로는 전임교원이 가지고 있었다).
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교권이 없는 강사는 노동자로도 권리를 제대로 보호받지 못했다. 전임교원의 책임 교수 시간이 9시간 원칙인 대학 교육의 특성상 강사가 한 대학에서 맡을 수 있는 최대 강의 시간은 9시간이다. 하지만 요즘은 강의 시간이 평균 5시간도 채 되지 않아 기본 생계를 유지하려면 여러 대학에서 교육노동을 해야 하는데 노동법은 이런 특성을 반영하지 않았다. 그 결과, 단시간 노동자로 치부된 강사는 사회보장 혜택도 오랫동안 제대로 누리지 못했다(현재는 직장건강보험 가입이 안 되고 퇴직금이 없다).
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간단히 말해, 우리 사회가 비정규직이란 용어를 들어보지 못했던 시절부터 대학 강사는 비정규직 노동자로서 학기마다 고용과 실업을 오가고 고용 불안과 저임금의 고통 속에 시달렸다. 이 때문에 연구와 교육 활동이 저해될 수밖에 없도록 만든 근원이 바로 시간강사제도였다.
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최초 강사법, 유예되다

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강사들은 현실에서 부딪치는 모순을 타파하고자 교육 노동자로서 법적 · 제도적 권리와 합당한 처우, 대학 기구 참여권 등을 요구하는 목소리를 드높였다. 그러나 문제 해결은커녕 1997년 환란 이후 노동계의 비정규직 확산과 더불어 대학도 비정년트랙 전임교수에다 겸임, 초빙, 대우 등 갖가지 이름의 ‘무늬만’ 교수직을 늘려 시간강사만이 아닌 비정규직 교수 전반으로 문제를 키웠다(강사노동조합이 비정규교수노동조합으로 명칭을 바꾼 것도 그런 상황을 반영한 것이다). 그렇게 교수직을 비정규직화하는 동시에 여러 층으로 차등화, 계층화하면서 정규직과 비정규직 교원 간의 차별과 불평등, 양극화가 점점 더 심해졌고 정규직 전임교원과 시간강사의 처우 차이는 5∼10배에 이를 정도로 다른 어떤 분야보다 컸다.
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2000년대 들어 이 차별과 불평등 구조에서 착취당하며 신음하던 여러 강사들이 연이어 목숨을 끊었다. 연구자로 또 학자로 살기 버거운 비관적 현실을 고발하고, 비정규교수노동조합도 갖가지 차별과 불안정한 지위를 개선하도록 대책 마련을 요구하면서 시간강사 문제가 공론화되고 법률 개정 논의로 이어졌다. 강사들이 주장한 개정 방향은 정부가 책임지고 비정규직 교원에게 생활임금과 고용 안정을 보장하고 법적 교원 지위를 부여해 차별을 시정해가는 것이었다. 2004년 국가인권위원회가 대학에서 강의하고 연구하는 시간강사의 지위와 교육 활동 가치를 인정하여 전임교원에 비례하는 합리적 대우를 할 수 있도록 교육부장관에게 대학 시간강사의 근무조건·신분보장·보수 등에서 차별적 지위를 개선하라고 한 권고안도 기본 취지가 같았다. 정부와 국회는 아무런 후속책을 내놓지 않다가 시간강사의 고용 불안과 열악한 처우를 개선해야 한다는 사회 여론이 들끓자 2011년에 ‘강사 처우 개선법’(개정 고등교육법)을 통과시켰다. 이것이 유예 된 강사법이다.
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유예된 강사법의 입법 취지는 시간강사 처우 개선과 교육 연구 환경 조성이었으나 강사들은 이 법이 오히려 강사의 교육 연구 환경에 악영향을 미칠 것으로 분석하고 폐지나 유예를 요구했다(대학을 비롯한 다른 이해당사자들도 나름의 이유로 거의 반대했다). 이 법은 강사를 교원 확보율에 넣어 전임교원 확충을 가로막으며 교수직 비정규직화를 가속화할 것이었다. 강사가 9시간 이상 강의할 수 있어 극소수 전업 강사에게 강의를 몰아주면서 다른 강사는 대량 해고하는 동시에 풍선효과로 겸임 ·초빙 교수를 양산해 상당수 비정규 교수를 더 열악한 상황으로 내몰 우려가 컸다. 정부의 재정 투입이 전혀 없어 강사들의 처우 개선이 어렵고, 1년짜리 계약으로 고용 안정성도 담보하지 못해 교원 지위는 알맹이가 빠졌다고들 보았다. 강사들은 처우개선법이 아니라 오히려 많은 강사들이 설 자리를 없애 대학의 교육 연구 환경을 악화시키는 법이라며 시행에 강력 반대했고 2019년까지 네 차례나 법 시행이 유예되었다.
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노·사·정 협약으로 도출한 개정 강사법

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국회의 권고로 2018년에 한 번 더 시간을 갖고 대체 법안을 논의하기로 했다. 2018년 3월에 강사·대학 · 정부의 각 대표와 국회 추천 전문위원이 회의체(강사제도 개선 협의회)를 구성했다. 그리고 약 6개월간 치열한 논의와 협의 끝에 강사제도 개선안을 합의하기에 이르렀다. 국회가 이 안을 받아, 교육 노동자로서 온전한 권리는 아니나 유예 강사법보다는 진일보해 공개채용 방식으로 1년 이상 계약에 3년간 재고용 절차를 보장하며 교원 지위와 미미하나마 처우 개선을 담은 내용을 법령으로 구현했다. 인권 ·교권 ·노동권을 반영한 이 개정 강사법(개정 고등교육법)의 핵심 내용을 보면, 강사는 전임교원과 마찬가지로 학생을 교육 ·지도하고 학문을 연구하는 교원이다. 강의의 다양성을 살리고 강의 자리를 나누어 강사 대량 해고를 방지하는 차원에서 교수 시간은 6시간 이하로 정했다. 방학 중 임금을 받을 수 있고 미흡하지만 국가 재정 지원도 확보했다. 그리고 겸임 ·초빙의 확산을 막기 위해 그 자격 요건을 강화하고 사용 사유에 제한을 두었다. 많이 부족하지만 이로써 ‘시간’을 털어내고 강사로 거듭나는 제도 변화의 첫걸음을 내딛게 되었다.

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발 빠른 강사 구조조정

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그런데 국회에서 법안 심사가 진행되며 강사법 통과가 목전에 다가오자 대학들은 너나할 것 없이 밀실에서 발 빠르게 움직였다. 여기저기서 새어나온 강사법 대응책은 눈을 의심하게 했다. 강사법 시행이 8개월이나 남았는데도 강사 대량 해고에 방점을 두고 그에 따라 학사제도 전반에서 줄이고 쳐내는 구조조정을 꾀한 것이다. 여기서 대학들의 목표는 하나였다. 바로 ‘강사 채용 최소화’! 심지어는 ‘강사 제로’를 내건 대학도 있었다. 지금까지 멀쩡히 강의해온 강사를 억지로 솎아내고, 강사가 맡던 강좌를 전임교원이나 직업이 따로 있는 겸임 등에게 넘기거나 아예 그 과목을 없애려는 계획이었다. 말하자면, 강사의 열악한 현실을 개선하라는 법을 거꾸로 들고 마치 강의와 연구를 본업으로 하는 ‘전업’ 강사의 ‘씨를 말리겠다’는 태세였다.
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그동안 강사는 해고가 다반사였고 특히 대학 사회를 겨눈 법과 제도, 정책이 바뀔 듯한 낌새만 보여도, 또 유예된 강사법 시행일이 다가올 때마다 강사는 알게 모르게 잘려 나갔다. 그러나 적어도 대학을 대표하는 단체가 ‘강사제도 개선 협의회’ 구성원으로 함께했기에 대학들이 그 정도로 신의 없이 매몰차게 도발할 줄은 몰랐다. 강사법을 통과시키라고, 예산을 배정하라고 국회 앞에서 소음을 참고, 매연을 마시고, 추위에 떨어가며 두 달 넘게 노숙 농성을 한 우리는 엄동설한에 물벼락을 맞은 기분이었다.
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강사들은 강사법으로 당장 큰 변화가 있진 않더라도 약간이라도 제도 개선이 있으리라 기대를 품었다. 곧 교원이 되어 고용 불안을 덜고 나아진 처우로 교육 활동에 힘을 낼 수 있겠거니 하면서 말이다. 그런데 ‘그날’로 가는 다리가 바로 눈앞에서 끊어질 듯 위태로워졌다. 예전 같았으면 대부분 강의 배정이 끝나 학기를 마무리 짓고 새 학기 강의 준비와 연구에 들어갔을 시점인데, 한참을 지나도 대학에서 연락이 없어 강사를 비롯한 비전임 교원들은 속이 탔다.
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그 사이 대학들은 무리한 학사 일정 강행도 불사하며 밀실에서 기획한 방안들을 밀어붙였다. 총 개설 강좌 수 감축안(졸업 및 교양 이수 학점 줄이기, 강좌를 합치거나 없애기, 대형 강의 늘이기, 폐강 기준인원 늘리기 등)과 강사 비중 축소안(학과별 강사 총량제 실시, 전임교원 초과 시수 배정, 겸임교원 활용 등)을 중심으로 한 강사 구조조정 실태 고발이 곳곳에서 터져 나왔다. 편법 내지 꼼수를 동원하기도 했는데 강사를 대상으로 한 실태조사의 설문 결과를 보면 대학에서 “전업 강사로는 고용할 수 없으니 겸임 자격을 갖춰 오면 강의를 주겠다”는 제안을 받았다는 응답이 가장 많았다. 또 강사법 시행일에 계약 기간이 남아 있는 강사는 계약 만료일까지 기존 시간강사 신분을 유지한다는 경과 과정을 이용해 교원 강사 수를 최대한 줄이려 지금까지는 6개월 이하로만 하던 계약 기간을 1∼3년으로 늘리는 발상까지 짜냈다.
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대학들이 이렇게 비정상으로 나온 것은 강사법을 비용 문제로 접근하고 강사의 교원 신분 전환이 못마땅하기 때문이다. 부실했던 시간강사 법조항을 한껏 이용해 여태 최저 비용으로 최대 효과를 노려온 대학들에게는 강사가 일터를 잃으면 생계가 무너지는 생활인이란 배려도, 교원 신분이 당연한 교육자란 인식도 찾아보기 어렵다. 교원 강사 후보군을 대학판 ‘고용절벽’으로 내몰며 겸임으로 대체하고 전임교원에게 초과 강의를 얹는 행태는 노동시간을 단축해 일자리를 나누자는 사회 의제를 역행하고 강사의 고용 안정과 교육의 안정성 ·다양성을 해쳐 사람이 먼저이고 교육이 우선이어야 할 교육기관의 본분도 저버리는 것이다.
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무분별한 강사 해고와 구조조정은 학문 연구 공동체인 대학의 교육 현장에 연쇄 파급을 일으켜 혼란을 불렀다. 강사를 인위적으로 대량 감축한 결과 한편에서는 강좌가 크게 줄어들면서 학생들이 수강 신청 대란을 겪고 들어야 할 강좌가 개설되지 않아 졸업을 연기하기까지 해야 하는 등 학습권을 침해당했다는 증언이 쏟아진다. 학문 후속 세대인 대학원생들 또한 학문 탐구 여건의 부실화를 걱정한다. 또 한편에서는 전임교원의 강의 부담이 지나치게 커져 연구 수행에 장애가 될 것이다. 한마디로 교육 연구 생태계가 살풍경해졌다.
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최저임금 교원

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이번 구조조정이 요란한 것은 대학들이 비용 추계를 과장하며 최저임금직을 놓고 강사법대로 했다가는 대학이 망한다는 비논리를 들이댔기 때문이기도 하다. 그러나 강사법을 보면 교원 강사의 처우를 개선한다고 비용이 그다지 늘지는 않을 것이라는 게 중론이다. 현재 강사의 강의 임금 비중은 큰 대학의 경우 총수입의 3∼4% 정도이며 강사법 시행 시 증가분도 1% 내외가 될 것이라 한다. 특히 형편없는 사립대학 강의료의 경우, 교육부가 발표한 2018년 평균 시간 강의료 5만 4,300원(2018년 국립대 전업강사 강의료는 8만 9,000원)을 기준으로 강사법에서 정한 6시간을 계산하면, 고작 연 977만 4,000원(30주), 월 평균 환산액 81만 4,500원이다. 이 시간 강의료를 토대로 4개월(16주) 방학 중 임금을 지급한다 해도 그 합이 521만 2,800원이니 전임교원 1개월 평균 급여액에도 한참 못 미친다. 그래서 최대 가능한 연봉이 1,500만 원이 안 된다. 현실성이 더 높은 추계로는 국가가 올해 분으로 책정한 방학 중 임금 예산액이 ‘2주치(65만 1,600원)’이고 대학들이 그보다 더 부담할 것 같지는 않다. 올해 강의료를 인상한다 해도 6시간 월평균 강의료가 여전히 100만원을 밑돌 것으로 보인다. 이리 보나 저리 보나 최저임금도 못될 만큼 아주 낮은 수준이고 국가도 적게나마 예산을 좀 책정했으니 대학도 사회적 책무를 분담하는 것이 먼저인데 엄살을 부리며 강사 줄이기부터 했다. 시간강사제도 개선에서 교육의 질 향상으로 나아
갈 선순환 구조를 흔들어대는 작태야말로 대학을 정말로 망하게 하는 길일 것이다.

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강사법 연착륙을 위하여

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이제 대학은 강사 처우개선에 재정 핑계를 대고 강의 노동의 유연성을 유지하려는 후안무치한 짓을 거두어야 한다. 지난 40여 년간 강사의 교육 연구 노동을 싸고 쉽게 써 이득을 누리고 강사의 고통을 빨아 대학 운영의 동력으로 삼던 악습을 끊어내야 하는 것이다. 동시에 최근 강사법을 구실로 무모하게 달렸던 구조조정의 열차를 그만 멈춰 세워야 한다. 교육기관 다우려면 당장의 손익 계산기 두드리기를 멈추고 강사법 취지대로 교육과 학문의 미래로, 정상 궤도로 올라가야 한다.

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이 길에 교육부는 강력한 신호를 보내야 한다. 대학이 대놓고 법을 교묘하게 회피할 술수를 부리기까지 하는 것은 교육부가 구조조정 사태에 어정쩡한 태도를 견지했기 때문이다. 교육부는 주무 부서로서 대학이 더는 강사법 힘 빼기로 강사를 희생양 삼지 못하도록 강사 고용안정 지표를 신설하는 등 대학 재정지원사업과 연계한 강사 고용안정 대책을 즉각 세워야 한다. 여기에다 “강사법 특별위원회”를 만들어 강사 실태를 파악하고 벌어진 문제에 바로 조치를 내려 반복되지 않도록 해야 한다. 그리하여 개정 강사법이 시행될 때는 법 취지대로 모든 강사가 교원으로 우뚝 서도록 개정 강사법의 안착을 바로 지금부터 유도해야 한다. 대학 공동체의 각 주체들 또한 대학 운영을 정상화하여 고등교육의 질을 높이는 밑거름이 되도록 강사법의 연착륙에 협력해야 한다. 그리고 누구보다 앞서 힘을 보태고
목소리를 내야 할 자, 당사자인 강사 자신이다.